Avenir de l’ENA et des grands corps

Analyse et réflexion

Si le repro­che adressé à l’ENA de ne pas avoir pu « démo­cra­ti­ser » suf­fi­sam­ment l’accès à la haute fonc­tion publi­que est resté dans le dis­cours pré­si­den­tiel, il a été lar­ge­ment atté­nué.
Les efforts de l’ENA ont été mieux reconnus – elle affi­che en effet non seu­le­ment un fort volon­ta­risme en la matière mais également des résul­tats net­te­ment plus avan­ta­geux que d’autres écoles du ser­vice public et, a for­tiori, que d’autres gran­des écoles avec un recru­te­ment très sélec­tif – mais le Président estime néan­moins que l’accès à la haute fonc­tion publi­que pour les caté­go­ries popu­lai­res s’est res­treint durant les trente der­niè­res années.

Une réforme de l’école pour­rait alors sem­bler pos­si­ble. Emmanuel Macron l’écarte cepen­dant en cons­ta­tant que tous ses pré­dé­ces­seurs ont échoués dans leurs ten­ta­ti­ves res­pec­ti­ves. Il dresse en effet le cons­tat que l’exis­tence même des « grands corps » (Conseil d’Etat, Inspection des finan­ces, Cour des comp­tes), qui exi­gent que cette école les ali­mente en nou­vel­les recrues à tra­vers le dis­po­si­tif du clas­se­ment de sortie, empê­che toute évolution. Seule la sup­pres­sion des grands corps, caté­go­rie de hauts fonc­tion­nai­res dis­po­sants de pri­vi­lè­ges excep­tion­nels défi­nis par oppo­si­tion aux autres hauts fonc­tion­nai­res, pour­rait alors per­met­tre de refon­der la haute fonc­tion publi­que.

Dans une cer­taine mesure, ce cons­tat peut être par­tagé. L’ENA avait été envi­sa­gée, par le Conseil National de la Résistance, comme l’indis­pen­sa­ble outil de moder­ni­sa­tion de la France per­met­tant de dépas­ser les conflits de cha­pel­les et le népo­tisme res­pon­sa­bles de l’aveu­gle­ment d’avant-guerre. Un corps nou­veau de hauts fonc­tion­nai­res, inter­mi­nis­té­riel, était créé, et les recru­te­ments seraient assu­rés par concours et pour­suivi par une for­ma­tion. Mais l’ambi­tion d’un corps unique a dû être aban­don­née devant les résis­tan­ces des ancien­nes élites admi­nis­tra­ti­ves. Si le corps des admi­nis­tra­teurs civils a été mis en place, il n’était pas le seul corps de hauts fonc­tion­nai­res et ses mem­bres ne seraient choi­sis qu’après la four­ni­ture des « grands corps ». Le clas­se­ment de sortie de l’ENA était rendu indis­pen­sa­ble pour le main­tien des hié­rar­chies admi­nis­tra­ti­ves et de pres­tige entre les corps, assi­ses sur des avan­ta­ges réels de car­rière. Quelque soient les ten­ta­ti­ves, nom­breu­ses, pour ren­for­cer la plus-value péda­go­gi­que de cette école, elles se sont heur­tées à cette réa­lité : la fonc­tion pre­mière de l’école n’était pas de four­nir une for­ma­tion mais d’orga­ni­ser une com­pé­ti­tion dont les vain­queurs vien­draient confor­ter les hié­rar­chies admi­nis­tra­ti­ves mises en place avant-guerre.

Il ne s’agit pas de contes­ter la place éminente occu­pée, parmi nos ins­ti­tu­tions, par le Conseil d’Etat ou la Cour des comp­tes, les­quel­les doi­vent pou­voir réa­li­ser leurs mis­sions avec un per­son­nel indé­pen­dant et com­pé­tent. Ces ins­ti­tu­tions sont tou­jours aussi néces­sai­res en 2019 qu’elles l’étaient en 1945, sans doute plus même car l’Etat a encore gagné en com­plexité. En revan­che, le sys­tème de car­riè­res, orga­nisé par une hié­rar­chi­sa­tion arti­fi­cielle entre des corps d’enca­dre­ment supé­rieur en réser­vant à cer­tains seu­le­ment les car­riè­res les plus attrac­ti­ves, n’est pas com­pa­ti­ble avec les néces­si­tés d’un Etat moderne. Cette sur­vi­vance d’avant-guerre a limité l’apport moder­ni­sa­teur de l’ENA et lar­ge­ment trahi l’ambi­tion ini­tiale que la Nation pla­çait dans cette école. On peut regret­ter que la fin de cet archaïsme entraîne la sup­pres­sion d’une école dont la répu­ta­tion inter­na­tio­nale est envia­ble, fai­sant perdre à la France un de ses meilleurs atouts dans l’expor­ta­tion de son modèle admi­nis­tra­tif. Mais loin de ne concer­ner que quel­ques agents, le conser­va­tisme qui trans­pa­raît dans le sys­tème des « grands corps » est une phi­lo­so­phie dont les effets per­ni­cieux se sont étendus du sommet sur une grande partie de la fonc­tion publi­que d’Etat et qui n’est évidemment pas com­pa­ti­ble avec les orien­ta­tions moder­nes des res­sour­ces humai­nes (for­ma­tion tout au long de la vie, pro­mo­tion au mérite, diver­sité des car­riè­res…).

Le pré­si­dent a rap­pelé son atta­che­ment à un sys­tème « méri­to­cra­ti­que ». Il a aussi rap­pelé la néces­sité de la for­ma­tion et garanti que l’Etat sau­rait uti­li­ser les agents de l’ENA, les locaux, et le maté­riel dans le nou­veau projet.

Ces orien­ta­tions sont encore trop géné­ra­les pour per­met­tre de se posi­tion­ner. Le sys­tème méri­to­cra­ti­que du recru­te­ment doit, pour nous, non seu­le­ment garan­tir la meilleure com­pé­tence mais aussi l’indé­pen­dance des recru­te­ments de la haute fonc­tion publi­que à l’égard du pou­voir poli­ti­que, ou finan­cier, tout en per­met­tant la pro­mo­tion sociale et la diver­sité des ori­gi­nes. Le concours, et une haute fonc­tion publi­que de car­rière formée spé­ci­fi­que­ment appa­rais­sent comme les meilleu­res garan­ties, voire les seules.

La pers­pec­tive d’un corps unique pour le recru­te­ment des hauts fonc­tion­nai­res « admi­nis­tra­tifs », comme aurait dû l’être le corps des admi­nis­tra­teurs civils, per­met­trait alors de renouer avec l’ambi­tion qui était celle des fon­da­teurs de l’ENA et dont les intui­tions sont encore à l’avant-garde de la ges­tion publi­que au niveau inter­na­tio­nal.